By Otto Spijkers

Some States are in such desperate condition that it constitutes an immediate emergency. The United Nations has tried in various ways to encoureage the international community to assist these States. Such calls are important, now that many developed States are thinking of limiting their official development assistance to the absolute minimum.

               One of the earlier declarations specifically devoted to the development of a specific region or group of countries, adopted by the General Assembly itself, was the Declaration on the Critical Economic Situation in Africa, of 1984. ^[1] In that Declaration, the Assembly expressed its ‘deep concern at the profound economic and social crisis that Africa is experiencing,’ and noted that ‘the situation ha[d] assumed alarming proportions, seriously jeopardizing not only the development process but, more ominously, the very survival of millions of people.’^[2] This Declaration did emphasize the ‘primary responsibility [of the African countries themselves] for their development and for addressing the present crisis.’^[3] At the same time, the Assembly acknowledged that ‘the international economic environment continue[d] to affect developing countries adversely and, particularly, it had a devastating impact on the already fragile African economies.’^[4] The remainder of the declaration primarily dealt with the urgent need for international (financial) assistance to Africa, both in the form of ‘emergency relief aid on a massive scale,’ i.e. aid to meet the immediate needs of Africa and essentially save lives, and more structural assistance such as official development assistance.^[5]

                In 1986, the General Assembly organized a special session on Africa. There, the United Nations Programme of Action for African Economic Recovery and Development was adopted.^[6] In that Programme, the Assembly first attempted to find an explanation for Africa’s ‘pervasive and structural economic problems.’^[7] This is interesting, because the Assembly had not made such a serious and comprehensive attempt at defining the problem before. The Assembly referred to Africa’s ‘colonial past,’ without going into detail, but also to the ‘post-independence era.’^[8] It praised African initiatives at reform, aimed at ‘breaking the vicious cycle of poverty and underdevelopment’ in which Africa was trapped.^[9] As reasons why Africa found itself trapped in this way, the Assembly listed a number of ‘exogenous,’ i.e. external, and ‘endogenous,’ i.e. internal, factors. The latter included deficiencies in institutional and physical infrastructures; economic strategies and policies that had fallen short, in some cases, of achieving their objectives; disparities in urban and rural development and income distribution; inadequate human resource development; and political instability manifested, inter alia, in a large and growing population of refugees.^[10] The exogenous factors included the international economic recession; the decline in commodity prices; adverse terms of trade; the decline in financial flows; increased protectionism and high interest rates; and the heavy burden of debt and debt servicing obligations. ^[11]

                The Programme included many obligations for the African nations themselves, and reaffirmed the African nations’ ‘primary responsibility for the development of their continent.’ ^[12] The obligations of the international community as a whole were essentially those of assistance, especially financial assistance. ^[13] In that sense, the critical need for assistance had not dramatically changed the allocation of responsibilities.

                In 1991, the results of the Programme of Action were assessed.^[14] The Assembly noted that the Programme ‘did not quite become a focal point for economic policy or for resource mobilization on behalf of Africa.’^[15] It thus suggested a new strategy for the future, the United Nations New Agenda for the Development of Africa in the 1990’s.^[16] In this New Agenda, the Assembly once more emphasized that ‘Africa’s development [was] primarily the responsibility of Africans,’ and that ‘the international community accept[ed] the principle of shared responsibility and full partnership with Africa and therefore commit[ted]  itself to giving full and tangible support to the African efforts.’^[17] Pursuant to this approach, the New Agenda thus contained a section on Africa’s own responsibilities and commitments, and a section on the responsibilities and commitments – primarily obligations to assist Africa – of the international community as a whole.^[18] The New Agenda does not appear to be so drastically different from the Programme of Action adopted earlier.

                The Millennium Declaration also urged States to pay special attention to Africa.^[19] Through that Declaration, States resolved, inter alia, ‘to take special measures to address the challenges of poverty eradication and sustainable development in Africa, including debt cancellation, improved market access, enhanced Official Development Assistance and increased flows of Foreign Direct Investment, as well as transfers of technology.’^[20] The Declaration also referred to the United Nations Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa, which had been adopted in 1994.^[21]

In 2002, the General Assembly adopted the United Nations Declaration on the New Partnership for Africa’s Development.^[22] This was essentially a reaffirmation of the Millennium Development Goals and certain other commitments made in more general declarations, to the extent that they were applicable to Africa.

                And in 2008, the General Assembly adopted the Political Declaration on Africa’s Development Needs.^[23] The Declaration aimed to reaffirm a ‘belief in a prosperous future for Africa in which core human values of dignity and peace are fully enshrined.’^[24] In that Declaration, the Assembly ‘stress[ed] that eradicating poverty, particularly in Africa, [was] the greatest global challenge facing the world today,’^[25] and that ‘Africa face[d] a number of serious challenges, including poverty, hunger, climate change, land degradation and desertification, rapid urbanization, lack of adequate water supplies and energy supply and HIV/AIDS, malaria, tuberculosis and other endemic diseases.’^[26] To meet all these formidable challenges, the Members of the General Assembly committed themselves to ‘assisting African countries in their struggle for lasting peace, economic growth, poverty eradication and sustainable development.’^[27] One of the essentials for achieving all these goals was, in view of the Assembly, ‘good governance at all levels’ in Africa.^[28] To assist Africa in this field, the States of the Assembly recommitted themselves to ‘actively protecting and promoting all human rights, the rule of law and democracy.’ ^[29] The Assembly also called upon developed States to honor previous commitments relating to official development assistance to Africa, and stressed the importance of attracting foreign direct investment.^[30] Once again, the recommended measures and the urgency of the situation did not correspond.

          Of course, the relevance of all these declarations can be disputed, since few of them contain binding commitments, and most of the pledges made in those declarations have only partially been honored, or not at all. In a time when European States and the USA are dealing with their own problems, it is imperative that the UN General Assembly keeps reminding States of the situation elsewhere in the world.

By Otto Spijkers

Oral hearings in what looks like a very interesting case between Belgium and Senegal started at the International Court of Justice yesterday. This blog post will briefly introduce the case.   

JURISDICTION 

The jurisdiction of the International Court of Justice is based on Declarations Recognizing the Jurisdiction of the Court as Compulsory of both Senegal and Belgium, transmitted to the Court in accordance with Article 36 of the ICJ Statute. Another basis for jurisdiction is Article 30 of the Torture Convention.  

FACTS AND LEGAL QUESTION 

Belgium has requested the International Court of Justice (ICJ) to determine that Senegal is legally obliged to extradite the former dictator of Chad, Mr. Hissène Habré, to Belgium or to prosecute him in Senegal.  

According to Belgium, Senegal is obliged to do so on the basis of the Torture Convention (regarding the crimes of torture allegedly committed by Mr. Habré), and customary international law (regarding the crimes against humanity he allegedly committed). 

Habré, who is now 69 years old, has lived in exile in Senegal for 21 years already. He is wanted by Belgium on suspicion of crimes against humanity, war crimes and torture committed during his time as dictator of Chad. Habré ruled Chad from 1982 until he was deposed in 1990 by President Idriss Deby Itno and fled to Senegal.  

According to the UN Torture Convention, Senegal has to either prosecute Habré itself or extradite him to another country willing to do so, such as Belgium. This follows from Articles 5 (2) and 7:  

Article 5  

1. Each State Party shall take such measures as may be necessary to establish its jurisdiction over [all acts of torture] in the following cases:  

(a) When the offences are committed in any territory under its jurisdiction or on board a ship or aircraft registered in that State;  

(b) When the alleged offender is a national of that State;  

(c) When the victim is a national of that State if that State considers it appropriate.  

2. Each State Party shall likewise take such measures as may be necessary to establish its jurisdiction over such offences in cases where the alleged offender is present in any territory under its jurisdiction and it does not extradite him pursuant to article 8 to any of the States mentioned in paragraph I of this article.  

3. This Convention does not exclude any criminal jurisdiction exercised in accordance with internal law.  

Article 7  

1. The State Party in the territory under whose jurisdiction a person alleged to have committed [an act of torture] is found shall in the cases contemplated in article 5, if it does not extradite him, submit the case to its competent authorities for the purpose of prosecution.

 Other relevant articles are Article 8 and 9 of the same Convention: 

Article 8  

1. [All acts of torture] shall be deemed to be included as extraditable offences in any extradition treaty existing between States Parties. States Parties undertake to include such offences as extraditable offences in every extradition treaty to be concluded between them.  

2. If a State Party which makes extradition conditional on the existence of a treaty receives a request for extradition from another State Party with which it has no extradition treaty, it may consider this Convention as the legal basis for extradition in respect of such offences. Extradition shall be subject to the other conditions provided by the law of the requested State.  

3. States Parties which do not make extradition conditional on the existence of a treaty shall recognize such offences as extraditable offences between themselves subject to the conditions provided by the law of the requested State.  

4. Such offences shall be treated, for the purpose of extradition between States Parties, as if they had been committed not only in the place in which they occurred but also in the territories of the States required to establish their jurisdiction in accordance with article 5, paragraph 1.  

Article 9  

1. States Parties shall afford one another the greatest measure of assistance in connection with criminal proceedings brought in respect of any [acts of torture], including the supply of all evidence at their disposal necessary for the proceedings.  2. States Parties shall carry out their obligations under paragraph I of this article in conformity with any treaties on mutual judicial assistance that may exist between them.

It is not the case that Senegal has done nothing for 21 years. Quite the opposite in fact: Senegalese courts have tried to prosecute Habré numerous times. Habré was first indicted in Senegal in 2000, but the Senegalese courts then ruled that they were not authorized to prosecute Habré for torture committed abroad. In other words, the Senegalese legislator had not created extraterritorial criminal jurisdiction for the crime of torture, and when there is no legal basis to exercise such jurisdiction, the courts cannot do so. This is derived from the legality principle (nullum crimen sine lege), and also the basic rules on the limits of the exercise of jurisdiction by one State regarding facts committed on the territory of another.

The Senegalese court thus had no choice but to conclude that, failing the implementation of the Articles 5 and 7 of the Torture Convention into domestic Senegalese criminal law, the Senegalese courts had no jurisdiction for torture committed abroad, even if the alleged offender (Habré) was on Senegalese territory at the time of issuing the arrest warrant.

Of course, this might excuse the Senegalese courts, but it does not excuse the State of Senegal on the international level. After all, inadequate national legislation is no excuse for violating an international legal obligation, in this case the duty to establish extraterritorial jurisdiction as prescribed in Article 5 Torture Convention, and to exercise such jurisdiction or extradite (Article 7).  

In 2006, the Committee against Torture confirmed this, in response to an individual complaint against Senegal deposited by a number of Chadian victims of Habré’s regime. 

The Government of Chad has expressed a desire to have Habré extradited to Belgium. And, very importantly, in 2002 the Chadian government waived Habré’s immunity as former head of state. This means he cannot claim before a domestic court that his crimes were committed in his official capacity of Head of State, and that these acts are thus covered by his immunity ratione materiae granted to him as former head of State. (Of course, looking at the Pinochet-case, one might wonder whether this immunity would have shielded him from criminal prosecution for torture.) 

By Otto Spijkers

On Wednesday 12 October 2011 I will defend my dissertation at the Academy Building of Leiden Univeristy, located at Rapenburg 67-73, Leiden. The book The United Nations, the Evolution of Global Values and International Law describes how moral values have determined the founding of the United Nations Organization in 1945 and the evolution of its purposes, principles and policies since then. It will be published by Intersentia in the School of Human Rights Research Series. 

A detailed examination of the proceedings of the United Nations Conference on International Organization in San Francisco demonstrates that the drafting of the United Nations Charter was significantly influenced by global moral values, i.e. globally shared beliefs distinguishing right from wrong, good from bad, and the current from a preferable state-of-the-world. A common desire to eradicate war, poverty, inhuman treatment, and to halt the exploitation of peoples, has led to an affirmation of the values of peace and security, social progress and development, human dignity and the self-determination of all peoples. All these values ended up in the UN Charter. The book further analyzes how the United Nations, and especially its General Assembly, has continued to influence the maturing of global morality through contributions to the values-debate, and to the translation of these values into the language of international law, including the law on the use of force, sustainable development, human rights and the right to self-determination.

By Otto Spijkers

On the website of the Dutch Courts, you will find, in a few days, the English translation of the case in which the State of the Netherlands is held responsible for the death of three Muslim men after the fall of Srebrenica. This is the appeals judgment in a case I commented upon earlier, when I wrote how the District Court ruled that acts of Dutchbat had to be attributed to the United Nations and not to the Netherlands. Much to the surprise of everyone involved, the Appeals Court actually now ruled in favour of the defendants. It believed with the defendants that the State of the Netherlands had ‘effective control’ over the peacekeepers at the relevant times and for the relevant acts. The District Court believed that ‘overall control’ was decisive, and that the United Nations had such control at all relevant times. The Appeals Court applied a much stricter threshold in order to determine the attribution question: it looked at who had ‘effective control.’

This is the most interesting part of the Judgment (in Dutch, English translation will follow in a few days):

5. Toerekening van het optreden van Dutchbat; de grieven 3-9 en 11-13

5.1  De grieven 3-9 en 11-13 stellen de vraag aan de orde of het handelen of nalaten (hierna ook wel: het optreden) van Dutchbat dat Mustafic c.s. aan de Staat verwijten, moet worden toegerekend aan de VN (opvatting Staat en rechtbank) of aan de Staat (opvatting Mustafic c.s.), waarbij Mustafic c.s. het ook mogelijk achten dat dit optreden zowel aan de VN als de Staat wordt toegerekend.

5.2  Mustafic c.s. betogen (grief 4) primair dat de Nederlandse militairen met Mustafic een beschermingsovereenkomst zijn aangegaan, doordat zij Mustafic herhaaldelijk hebben laten weten dat hij op de lijst met lokaal personeel stond en hem aldus uit naam van de Staat hebben aangeboden dat hij op de compound kon blijven, welk aanbod Mustafic heeft geaccepteerd. Op deze overeenkomst is volgens Mustafic c.s. op grond van art. 4 lid 1 van het Verdrag dat van toepassing is op overeenkomsten van 19 juni 1980 (EVO) Nederlands recht van toepassing. In de nakoming van deze overeenkomst, die een bijzondere plicht tot bescherming inhield, zijn de Nederlandse militairen tekortgeschoten, omdat zij Mustafic te kennen hebben gegeven dat hij de compound moest verlaten. Voor deze tekortkoming in de nakoming van de overeenkomst door de Nederlandse militairen is de Staat als werkgever aansprakelijk. Subsidiair, als het hof geen schending van de beschermingsovereenkomst zou aannemen, is de Staat aansprakelijk op grond van onrechtmatige daad. Toerekening van deze onrechtmatige daad moet niet naar regels van internationaal gewoonterecht maar naar nationaal Bosnisch recht plaatsvinden. Mustafic c.s. voeren daartoe aan dat partijen het er over eens zijn dat de rechtsverhouding uit onrechtmatige daad tussen Mustafic en de Staat wordt beheerst door het recht van Bosnië-Herzegovina. Volgens Mustafic c.s. werkt internationaal gewoonterecht niet, althans niet rechtstreeks, door in het recht van Bosnië-Herzegovina. Dit betekent volgens Mustafic c.s. dat op grond van de Wet conflictenrecht onrechtmatige daad (WCOD) op de rechtsverhouding uit onrechtmatige daad tussen Mustafic en de Staat het Bosnische recht van toepassing is. De WCOD kent als mogelijk toepasselijk recht slechts het recht van een staat en niet internationaal (gewoonte)recht, aldus Mustafic c.s..

5.3.1  Dit betoog faalt. Het hof stelt voorop dat de door Mustafic c.s. gestelde feiten niet de conclusie kunnen dragen dat tussen Mustafic en de Staat een ‘beschermingsovereenkomst’ tot stand is gekomen. Ook indien het zo was dat de naam van Mustafic op de ‘lijst van 29’ voorkwam, dat hem dit was meegedeeld en dat zowel de leiding van Dutchbat als Mustafic er op basis daarvan van uitgingen dat Mustafic op de compound mocht blijven en een speciale bescherming zou genieten, betekent dit nog niet dat ook een overeenkomst van die inhoud tot stand is gekomen, omdat uit niets blijkt dat Dutchbat dan wel de Staat ook een juridisch bindende verplichting daartoe jegens Mustafic op zich heeft willen nemen en dat ligt gezien de omstandigheden ook niet voor de hand. Mustafic mocht de gang van zaken in redelijkheid ook niet zo begrijpen dat de Staat een dergelijke overeenkomst wel met hem wilde sluiten.

5.3.2   Wat betreft de toerekening van de gestelde onrechtmatige daad is het hof van oordeel dat het betoog van Mustafic c.s., dat toerekening van deze onrechtmatige daad naar regels van nationaal Bosnisch recht moet plaatsvinden, faalt. Het gaat hier niet om de vraag of militairen van Dutchbat jegens Mustafic onrechtmatig hebben gehandeld, maar om de vraag of, op grond van een al dan niet tussen de Staat en de VN gesloten overeenkomst (of die overeenkomst is gesloten, althans wat deze inhoudt, is onderwerp van grief 5) tot het ter beschikking stellen van troepen, het optreden van deze militairen die aan de VN ter beschikking zijn gesteld moet worden toegerekend aan de Staat, de VN of eventueel aan beide. De vraag of een dergelijke overeenkomst tussen een soevereine staat en een internationale organisatie als de VN, die beide rechtspersonen onder internationaal recht zijn, is gesloten, wat deze inhoudt en welke gevolgen deze heeft, ook voor de vraag welke partij civielrechtelijk voor het optreden van Dutchbat aansprakelijk is, moet beoordeeld worden naar internationaal recht. Daarbij is niet van belang dat internationaal recht niet rechtstreeks doorwerkt in het nationale recht van Bosnië-Herzegovina.

5.4  Ook echter indien de toerekening van het optreden van Dutchbat uitsluitend naar nationaal recht (in dit geval het recht van Bosnië-Herzegovina) moet worden beoordeeld slaagt de grief niet. Ook in dat geval doet zich immers de vraag voor welke partij in de gegeven context, waarbij een staat troepen ter beschikking stelt aan de VN in het kader van een operatie onder hoofdstuk VII van het Handvest van de VN, civielrechtelijk kan worden aangesproken voor het optreden van die troepen. Aangezien Mustafic c.s. niet stellen en het hof uit het advies van het Internationaal Juridisch instituut ook niet is gebleken dat het recht van Bosnië-Herzegovina voor die situatie een specifieke regel bevat, ligt het voor de hand en acht het hof het in overeenstemming met het Bosnische recht dat bij de beantwoording van voormelde vraag aansluiting wordt gezocht bij het internationale recht op grond waarvan de troepen aan de VN ter beschikking zijn gesteld.

5.5  De Staat heeft er naar aanleiding van grief 4 op gewezen dat hij in eerste aanleg heeft aangevoerd dat het optreden van Dutchbat in Bosnië-Herzegovina uitsluitend aan de hand van het volkenrecht en dus niet aan de hand van enig nationaal recht moet worden beoordeeld, en dat hij dat standpunt in hoger beroep handhaaft. Het hof is van oordeel dat dit standpunt onjuist is. Het optreden van Dutchbat in Bosnië-Herzegovina is, behoudens de werking van eventuele immuniteiten, die zich in dit geval ten aanzien van de Staat niet voordoen, niet onttrokken aan de werking van het nationale recht van dat land en kan in beginsel aanleiding geven tot (onder meer) aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad naar Bosnisch recht. De Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken gaat er in haar door de Staat in het geding gebrachte rapport (productie 29 Staat) ook van uit dat zodanige aansprakelijkheid kan ontstaan (paragraaf 2.5.2). Overigens hebben Mustafic c.s. ook schending van internationaalrechtelijke normen aan hun vorderingen ten grondslag gelegd. Zoals hierna zal blijken leidt toetsing aan deze laatste normen niet tot een wezenlijk andere beoordeling dan bij een toetsing aan alleen het recht van Bosnië-Herzegovina. Dit betekent dat de Staat bij dit betoog ook geen belang heeft.

5.6  Met grief 5 komen Mustafic c.s. op tegen het oordeel van de rechtbank dat deelneming aan een vredesoperatie van de VN op basis van hoofdstuk VII van het Handvest overdracht van ‘command and control’ over de ter beschikking gestelde troepen aan de VN impliceert. Volgens Mustafic c.s. kan ‘command and control’ alleen door een expliciete handeling op grond van een overeenkomst worden overgedragen en is daarvan in dit geval geen sprake. De Staat heeft onvoldoende gesteld, laat staan bewezen, dat een dergelijke overdracht van ‘command and control’ heeft plaatsgevonden. Dit betekent volgens Mustafic c.s. dat de onrechtmatige gedragingen van Dutchbat aan de Staat moeten worden toegerekend.

5.7  De grief faalt, aangezien een dergelijke overeenkomst besloten ligt in de gang van zaken zoals hiervoor onder 2.10 beschreven. Daaruit blijkt immers dat namens de Nederlandse regering aan de militair adviseur van de Secretaris-Generaal van de VN en vervolgens aan de Secretaris-Generaal zelf een bataljon van de Luchtmobiele Brigade is aangeboden ten behoeve van de uitvoering van met name Resolutie 836 en dat dit aanbod door de Secretaris-Generaal is aanvaard. Voor een dergelijke overeenkomst gelden geen bijzondere vormvereisten en dat voeren Mustafic c.s. ook niet aan. De aldus tot stand gekomen overeenkomst kan in redelijkheid niet anders worden verstaan dan dat het de bedoeling van partijen was dat het Nederlandse bataljon in de bevelstructuur van de VN zou komen te functioneren en dus waar het betreft de uitvoering van de vredesoperatie onder het uiteindelijke gezag van de Veiligheidsraad zou worden geplaatst. In Resolution 743 (1992) (productie 13 Staat) van de Veiligheidsraad, waarbij UNPROFOR in het leven werd geroepen, is immers bepaald dat UNPROFOR onder de ‘authority’ van de Veiligheidsraad zou komen te staan. Dit wordt bevestigd doordat Dutchbat vervolgens ook daadwerkelijk onder bevel van de VN is geplaatst en als zodanig heeft gefunctioneerd. Het hof concludeert dan ook dat Dutchbat onder het bevel van de VN is geplaatst. Of dit ook betekent dat ‘command and control’ aan de VN is overgedragen en wat daar precies onder moet worden verstaan kan in het midden blijven omdat, zoals hierna zal blijken, Mustafic c.s. terecht aanvoeren dat het voor toerekening beslissende criterium niet is wie ‘command and control’ uitoefende maar wie ‘effective control’ bezat.

5.8  In grief 9 voeren Mustafic c.s. aan dat het criterium voor toerekening van het optreden van Dutchbat aan de VN dan wel de Staat de vraag is wie ‘effective control’ had en niet, zoals de rechtbank heeft aangenomen, wie ‘command and control’ uitoefende. De grief is gegrond. In de volkenrechtelijke literatuur als ook in het werk van de ILC wordt algemeen de opvatting aanvaard dat indien een Staat troepen ter beschikking stelt aan de VN voor het uitvoeren van een vredesmissie, de vraag aan wie een specifiek optreden van dergelijke troepen moet worden toegerekend afhankelijk is van de vraag wie van beide ‘effective control’ heeft over het desbetreffende optreden. Vgl. M. Hirsch, The Resposibility of International Organizations Towards Third Parties: Some Basic Principles (1995) p. 64; F. Messineo, NILR 2009 p. 41-42; A. Sari, Human Rights Law Review 2008 p. 164; T. Dannenbaum, Harvard International Law Journal 2010 p. 140-141. Deze opvatting heeft tevens uitdrukking gevonden in the draft articles on the Responsibility of international organizations van de ILC, waarvan Article 6 luidt:

"The conduct of an organ of a State or an organ or agent of an international organization that is placed at the disposal of another international organization shall be considered under international law an act of the latter organization if the organization exercises effective control over that conduct."

Hoewel deze bepaling strikt genomen ‘effective control’ alleen noemt in relatie tot toerekening aan de ‘inlenende’ internationale organisatie, wordt aangenomen dat hetzelfde criterium geldt voor de vraag of het optreden van troepen moet worden toegerekend aan de Staat die deze ter beschikking heeft gesteld.

5.9  De vraag of de Staat ‘effective control’ had over het optreden van Dutchbat dat Mustafic c.s. aan hun vordering ten grondslag leggen, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij komt niet alleen betekenis toe aan de vraag of dat optreden de uitvoering vormde van een door de VN of de Staat gegeven, specifieke instructie, maar ook aan de vraag of, indien een dergelijke specifieke instructie ontbreekt, de VN of de Staat het in zijn macht had het desbetreffende optreden te voorkomen. Het hof neemt daarnaast tot uitgangspunt dat algemeen aanvaard wordt dat het mogelijk is dat meer dan één partij ‘effective control’ heeft zodat niet uitgesloten is dat toepassing van dit criterium er toe leidt dat toerekening aan meer dan één partij kan plaatsvinden. Dit brengt het hof er toe alleen te onderzoeken of de Staat ‘effective control’ uitoefende over het verweten optreden en in het midden te laten of ook de VN ‘effective control’ bezat.

5.10  Bij toepassing van het ‘effective control’ criterium is van belang dat niet in geschil is dat de troepenleverende staat zeggenschap behoudt over personele aangelegenheden van de ter beschikking gestelde militairen, die bij die staat in dienst zijn en blijven, alsmede de bevoegdheid deze militairen disciplinair en strafrechtelijk te straffen. Evenmin is in geschil dat de troepenleverende staat te allen tijde de bevoegdheid houdt de troepen terug te trekken en deelname aan de operatie te staken.

5.11  Het hof acht voorts van belang dat de context waarin het verweten optreden van Dutchbat zich heeft afgespeeld in een belangrijk opzicht verschilt van de normale situatie waarin door een staat ter beschikking gestelde troepen onder bevel van de VN functioneren, zoals aan de orde was in de zaken Behrami v. France, no. 71412/01 en Saramati v. France, Germany and Norway, no. 78166/01 van het EHRM (LJN: BB 7360 en BB 3180). Na 11 juli 1995 was de missie om Srebrenica te beschermen mislukt. Srebrenica was die dag gevallen en er was geen sprake meer van dat Dutchbat, of UNPROFOR in een andere samenstelling, de missie zou voortzetten of hervatten. Dat Resolutie 1004 (1995) (zie hiervoor onder 2.25) tot enig bevel aan Dutchbat heeft geleid om haar posities in en rond Srebrenica weer in te nemen blijkt niet, het leger van de Bosnische Serviërs heeft ook geen gehoor gegeven aan de in de resolutie gedane oproep zich uit Srebrenica terug te trekken. Integendeel, in de avond van 11 juli 1995 is in het overleg tussen de Nederlandse chef Defensiestaf Van den Breemen, plaatsvervangend bevelhebber Van Baal en generaal Janvier geconstateerd dat verder geweld gebruiken geen enkele zin had; zie Parlementaire Enquêtecommissie Srebrenica, verhoren p. 736 (brief van Van den Breemen). Het ging er nog slechts om Dutchbat en de vluchtelingen te evacueren, en dit op een zodanige manier te doen dat de vluchtelingen niet onbeschermd zouden blijven. Zoals Van Baal het uitdrukte (proces-verbaal voorlopig getuigenverhoor p. 3):

"Liefst gezamenlijk er uit, niet Dutchbat als eerste, wellicht na elkaar maar wel onder begeleiding van Dutchbat."

en tegenover de Parlementaire Enquêtecommissie (verhoren p. 344):

"Op basis daarvan zijn in goed overleg met generaal Janvier een aantal afspraken gemaakt. Dutchbat zou met het bataljon evacueren. Het evacueren van 27.000 mensen was een majeure operatie."

Van den Breemen schreef aan de Parlementaire Enquêtecommissie (verhoren p. 736):

"Er moest dus een staakt het vuren komen. Dutchbat blijft; humanitaire hulp; voorbereiden evacuatie. Dit alles had de porté gezien de humanitaire toestand en ook de dreiging van de Serven, die elk moment alles konden doen, dat uiteindelijk de vluchtelingen alsmede Dutchbat zouden moeten evacueren."

5.12  Het hof kan het resultaat van het overleg van Janvier, Van den Breemen en Van Baal niet anders begrijpen dan dat het besluit tot de evacuatie van Dutchbat en de vluchtelingen in feite in onderling overleg tussen Janvier namens de VN enerzijds en Van den Breemen en Van Baal namens de Nederlandse regering anderzijds tot stand is gekomen. Het hof acht het ook onaannemelijk dat twee van de hoogste Nederlandse militairen alleen naar Zagreb waren gekomen om te vernemen wat generaal Janvier, na het vernemen van hun wensen, over de evacuatie zou beslissen. Het hof begrijpt de achtergrond van het overleg die avond zo dat, gezien de zorgen die in Den Haag bestonden over de veiligheid van zowel Dutchbat als de vluchtelingen, in de praktijk alleen een besluit over evacuatie kon worden genomen waarmee zowel Den Haag als (de Force Commander van) de VN instemden. Dat ook door Gobillard en Nicolai tot evacuatie werd besloten doet aan het voorgaande niet af, aangezien doorslaggevend moet zijn wat op het hoogste niveau werd besloten. Kennelijk zagen zowel de VN als de Nederlandse regering dit besluit als zo belangrijk dat het een zaak was van de Force Commander Janvier en twee van de hoogste Nederlandse militairen. Aan die besluitvorming op het hoogste niveau heeft de Nederlandse regering deelgenomen. Overigens blijkt uit de verklaring van Nicolai tijdens het voorlopig getuigenverhoor dat het in Sarajevo genomen besluit alleen betrekking had op de evacuatie van de vluchtelingen, niet op de evacuatie van Dutchbat.

5.13  Generaal Nicolai heeft tijdens het voorlopig getuigenverhoor (proces-verbaal p. 2) het volgende verklaard over de aan het proces-verbaal van zijn verhoor gehechte instructie van 13 juli 1995, waar in paragraaf 8 Nicolai als "gevolmachtigd onderhandelaar namens NL Government en UNPROFOR" wordt aangeduid:

"Het was een kantelmoment; de missie van Dutchbat was afgelopen en we gingen ons richten op het terughalen van het bataljon naar Nederland. Dat is op zichzelf mede een nationale aangelegenheid, maar daarnaast waren er nog VN belangen en daarom was ik tevens voor UNPROFOR gevolmachtigde. Daarbij had ik dus een beetje een dubbelrol.

In dit geval ging het wat verder. Normaal gesproken kreeg ik geen instructies uit Nederland, maar alleen van de VN. Op dit moment had ook Nederland inspraak. Deze order heb ik gefaxt aan de landmachtstaf en ook aan het DCBC op de 13e in de loop van de dag met de vraag of de Nederlandse overheid hiermee kon leven. (…) De evacuatie van de Bosnische bevolking was op dat moment achter de rug."

Nicolai heeft verder verklaard (proces-verbaal p. 6):

"Den Haag heeft mij gebeld, omdat Den Haag zich zorgen maakte over het lot van de mannen en daarom moesten wij ervoor zorgen dat ze in ieder geval niet als aparte groep behandeld zouden worden. Ik heb gezegd dat wij een andere prioriteitsvolgorde hadden en hier eigenlijk geen rekening mee hadden gehouden, maar dat ik het door zou geven aan Karremans. Vervolgens heeft Karremans verteld dat het eigenlijk geen relevant probleem was, omdat er nauwelijks mannen waren. In mijn ogen zou het totaal anders [het hof leest: zijn] als de VN het transport regelde en niet de Serven. Dit maakt niet uit, want als de Nederlandse regering zoiets zegt dan voer je dat als militair uit. Aan het eind van de ochtend van de 12e werd mij duidelijk dat de Serven het transport zouden regelen."

5.14  Toenmalig minister van Defensie Voorhoeve heeft als getuige verklaard (proces-verbaal p. 6):

"Mijn telefoongesprek op 12 juli met Karremans vond ongeveer om ongeveer acht uur ‘s ochtends plaats. Op basis van de daarvoor gevoerde gesprekken heb ik Karremans gezegd redt wat er valt te redden."

5.15  Naar aanleiding van pagina 206 van de aan het proces-verbaal van het voorlopig getuigenverhoor gehechte productie 4 (het verhoor door de Parlementaire Enquêtecommissie, hof) werd Voorhoeve over het onderwerp "Dubbelrol van de heer Nicolai, vertegenwoordiger van de VN en Nederland" de volgende vraag gesteld (proces-verbaal voorlopig getuigenverhoor p. 8):

"U zei dat de VN bevelslijn niet functioneerde, wat is het verband tussen de dubbelrol van Nicolai en het niet functioneren van de VN bevelslijn?"

Voorhoeve antwoordde:

"Er was geen direct verband. Mijn constatering dat de bevelslijn niet werkte was gebaseerd op een lange periode, een jaar lang, van waarnemen van het niet functioneren van bepaalde onderdelen in met name de bevelsstructuur. Het aanwijzen van de hoogste nationale militair is gebruikelijk, ook in vredesoperaties die goed verlopen. Ik weet niet of ik de 11e aan kolonel Brantz mijn zorg heb geuit over de moslimmannen. Ik herinner me dat het gesprek ging over de vluchtelingen, de bevolking van Srebrenica."

In de bedoelde productie 4 (het verhoor van Voorhoeve door de Parlementaire Enquêtecommissie, p. 207), valt te lezen:

"De heer Rehwinkel: Hoe kon de heer Nicolai het in de fax met richtlijnen over zichzelf hebben als de gevolmachtigd onderhandelaar namens Nederland? Hoe kon in de brief aan Mladic sprake zijn van een message from the authorities of the Netherlands?

De heer Voorhoeve: Omdat de heer Nicolai door de omstandigheden een dubbelfunctie kreeg. Hij was de hoogste in rang van alle in de UNPROFOR-organisatie werkende militairen die dicht bij het probleem zaten. De situatie in Srebrenica viel onder UNPROFOR Sarajevo. Het was logisch dat Nederlandse zorgen over de situatie aan de heer Nicolai werden meegedeeld."

5.16  Uit hetgeen hiervoor onder 2.30 en 2.31 is vastgesteld blijkt voorts dat Karremans instructies over de evacuatie kreeg die mede werden gegeven namens Nicolai in zijn hoedanigheid van "gevolmachtigd onderhandelaar namens NL Government en UNPROFOR", dus mede namens de Nederlandse regering. Karremans begreep dat ook zij, gezien zijn daarop volgende fax aan Mladic waarin hij schreef:

"(…) I did receive a message from the authorities of the Netherlands thru HQ UNPROFOR in SARAJEVO concerning the evacuation of Dutchbat. I have been ordered (…)".

        (onderstreping hof)

5.17  Op basis van het voorgaande concludeert het hof het volgende. Op 11 juli 1995 is door de VN en de Nederlandse regering besloten Dutchbat met de vluchtelingen te evacueren. Dit impliceerde dat Dutchbat binnen afzienbare termijn, nadat de evacuatie zou zijn voltooid, zou worden teruggetrokken naar Nederland. Vanaf 11 juli 1995 trad een overgangsperiode in, waarin de zaken in Potocari werden afgewikkeld. Een belangrijk onderdeel van de afwikkeling vormde de hulp aan en de evacuatie van de vluchtelingen. Hoewel, zoals Van Baal tijdens het voorlopig getuigenverhoor heeft verklaard (proces-verbaal p. 2), Dutchbat op dat moment nog niet aan UNPF werd onttrokken, kon er geen misverstand over bestaan dat dit na de evacuatie wel zou gebeuren. Nergens in de stukken wordt gesuggereerd dat Dutchbat na evacuatie binnen UNPF nog een rol te vervullen zou krijgen. Het onderscheid dat de rechtbank maakt tussen het aan Nederland verblijvende recht om Dutchbat uit Bosnië-Herzegovina terug te trekken en het recht van de VN om te beslissen over evacuatie van de eenheden van UNPROFOR uit Srebrenica is formeel juist, maar doet onvoldoende recht aan het feit dat het één onverbrekelijk samenhing met het ander.

5.18  Een belangrijk onderdeel van de na 11 juli 1995 resterende taak van Dutchbat vormde de hulp aan en de evacuatie van de vluchtelingen. Tijdens deze overgangsperiode had naast de VN ook de Nederlandse regering in Den Haag zeggenschap over Dutchbat, omdat het ging over het voorbereiden van de algehele terugtrekking van Dutchbat uit Bosnië-Herzegovina. Daarbij vervulde Nicolai een dubbelrol doordat hij zowel namens de VN als namens de Nederlandse regering optrad. Dat Nederland zeggenschap over Dutchbat had was niet alleen een theoretisch gegeven, die zeggenschap werd ook in de praktijk uitgeoefend: de regering in Den Haag, vertegenwoordigd door twee van haar hoogste militairen, Van den Breemen en Van Baal, namen samen met Janvier het besluit tot evacuatie van Dutchbat en van de vluchtelingen, minister Voorhoeve gaf opdracht dat Dutchbat niet mocht meewerken aan een aparte behandeling van de mannen en zei tegen Karremans dat hij moest redden wat er te redden viel. De Nederlandse regering gaf via Nicolai in zijn dubbelrol ook instructies aan Karremans over de evacuatie (zie 5.16 hiervoor). Naar het oordeel van het hof ging het in al deze gevallen om instructies en niet slechts om het doorgeven van wensen of het uitspreken van zorgen, hetgeen door Nicolai ook heel goed werd begrepen ("als de Nederlandse regering zoiets zegt dan voer je dat als militair uit"). Nicolai faxte de order van 13 juli 1995 aan het DCBC (Defensie Crisisbeheersingscentrum) te Den Haag om te vernemen of de Nederlandse overheid hiermee kon leven (zie 5.13 hiervoor). Karremans zag het ook zo dat hij nu (mede) onder bevel van de Nederlandse regering stond en handelde daarnaar (zie 5.16 hiervoor). Het lijdt voor het hof ook geen twijfel dat de Nederlandse regering nauw betrokken was bij de evacuatie en de voorbereiding daartoe en dat zij het in haar macht had gehad de verweten gedragingen te voorkomen, indien zij daarvan tijdig op de hoogte was geweest. De feiten laten geen andere conclusie toe dan dat indien de Nederlandse regering Dutchbat opdracht zou hebben gegeven om Mustafic niet van de compound te laten vertrekken respectievelijk hem mee te nemen, deze instructie zou zijn uitgevoerd. Daarbij is bovendien van belang dat, zoals hierna zal blijken, de verweten gedragingen ingingen tegen de instructie van generaal Gobillard om de vluchtelingen zoveel mogelijk te beschermen, en dat de bevoegdheid om daartegen disciplinair op te treden bij de Staat lag.

5.19  Het optreden dat Mustafic c.s. aan Dutchbat verwijten, houdt rechtstreeks verband met de beslissingen en de instructies van de Nederlandse regering. Het verwijt dat Dutchbat Mustafic van de compound heeft gestuurd, heeft te maken met de manier waarop de evacuatie van de vluchtelingen werd uitgevoerd. Het verwijt dat Dutchbat heeft nagelaten in te grijpen bij de scheiding van Mustafic met zijn echtgenote en kinderen houdt verband met de wijze waarop de evacuatie en de instructie van minister Voorhoeve over het voorkomen van een aparte behandeling van de mannen werden uitgevoerd. Dit laatste geldt tevens voor het verwijt dat Dutchbat niet direct melding heeft gemaakt van de scheiding tussen mannen en vrouwen en de andere mensenrechtenschendingen die het heeft waargenomen.

5.20  Het hof concludeert dan ook dat de Staat ‘effective control’ bezat over het optreden dat Mustafic c.s. aan Dutchbat verwijten en dat dit optreden aan de Staat kan worden toegerekend. De grieven 3-9 en 11-13 zijn in zoverre terecht aangevoerd.     

By Otto Spijkers

In 1986, the International Court of Justice issued its judgment on the merits in a dispute between Nicaragua and the United States of America. It was one of the most notorious and influential judgments the Court has ever issued. Twenty-five years later, on a very sunny and hot day in The Hague, members of the legal teams of both Nicaragua and the United States faced each other once again in the Peace Palace, to celebrate the 25th anniversary of this landmark decision, and to assess its lasting impact on international law.

The conference was co-sponsored by the Grotius Centre of the Leiden Law School, the Centre on International Courts and Tribunals at University College London, the Netherlands Society of International Law, and the Law Firm of Foley Hoag LLP.

Professor Nico Schrijver, Chair of Public International Law at Leiden University, welcomed all participants. He then introduced the first panel, whose task was to discuss the impact of the Nicaragua Case on general international law. The focus of this panel was on jurisdictional issues, as well as questions of state responsibility, especially attribution and circumstances precluding wrongfulness. Professor James Crawford (University of Cambridge) criticized the Court’s decision of 1984 in which it declared it had jurisdiction to hear the case. Judge Bruno Simma of the International Court of Justice then spoke about the way the Court applied the concept of attribution in its judgment on the merits, and how its interpretation of the concept had had a lasting impact, especially on the work of the International Law Commission. He compared the ICJ’s ‘effective control’ approach with the ‘overall control’ approach of the ICTY in the Tadic case, criticizing the latter (see also this article by Cassese). At the end of his talk, Simma hinted that there might be a need to reconsider the ICJ’s approach in certain special circumstances, such as the situation in Darfur, Sudan. Prof. Pierre-Marie Dupuy (Graduate Institute of International Development Studies, Geneva) devoted his reflections to self-defense as a circumstance precluding wrongfulness. And finally, Prof. Phillipe Sands (University College London) spoke about formalism and anti-formalism in the ICJ’s approach, and about the impact of the Court’s decision on life outside the community of international lawyers.

The second panel addressed issues relating to the use of force, intervention and matters of evidence. Judge Abdulqawi Ahmed Yusef of the International Court of Justice compared the definition of ‘armed attack’ as used in the Nicaragua-case with the use of that term by the Eritrea-Ethiopia Boundary Commission. Professor John Norton Moore (University of Virginia School of Law) strongly criticized the Court’s judgment, and then Mr. Paul Reichler (Partner, Foley Hoag LLP) defended it. What was fascinating about these talks was that both had been involved as counsel in the case – Moore for the USA, Reichler for Nicaragua – and their talks sounded much like their pleadings might have sounded twenty-five years ago. The reflections of Marcelo Kohen (Graduate Institute of International Development Studies, Geneva) were read by Dr. Larissa van den Herik (Leiden University), because Kohen was unable to come to The Hague. The session was moderated by Prof. Brigitte Stern (University of Paris I, Panthéon-Sorbonne).

After an impressive luncheon, which was enjoyed in the foyer of the Academy Building but also in the beautiful gardens of the Peace Palace, the third panel discussed the impact of the Nicaragua Case on the Court and its role in the international legal order. This issue was discussed by Prof. Alain Pellet (University Paris Ouest, Nanterre-La Défense), Professor Alan Boyle (University of Edinburgh), Professor Lori Damrosch (Columbia Law School), and Professor Joe Verhoeven (Université Paris II). The session was moderated by Prof. Payam Akhavan (McGill University).

The final session had a different character. The traditional set-up – a table where the speakers awaited their turn to go to the rostrum and deliver their speech – was replaced by two comfortable leather couches, giving the impression that we were witnessing an Oprah Winfrey episode. On the couch sat Ambassador Carlos Argüello Gómez, currently Ambassador from the Republic of Nicaragua to the Netherlands but Agent of Nicaragua before the ICJ in the 1980’s; Professor Alain Pellet and Mr. Paul Reichler, both counsel for Nicaragua; Professor John Norton Moore, who was counsel for the U.S.; and Prof. Michael Glennon (Fletcher School, Tufts University) who was then called by Nicaragua to serve as witness on human rights issues. All these gentlemen were interviewed by Professor Philippe Sands. He asked them to reflect on their personal experiences as participants in the case.

Many anecdotes were shared with the audience. For example, when asked how he became involved as witness, Glennon described how he was washing his dog one morning when he received a phone call. Reichler asked him if he wanted to be witness before the World Court, and Glennon said: ‘yes, sure.’

The main theme of the final debate was the discovery of the facts, the ICJ’s efforts to figure out what really happened. Moore criticized the Court for not engaging in serious fact-finding, and suggested that the Court was perhaps fooled by one of the parties. To stress the importance of facts and its correct interpretation, he told the following anecdote: a woman with a rabbit lived next-door to a man with a big dog. One day, the dog came home with a dead rabbit between its jaws. The man suspected that his dog killed the rabbit, but he did not want to confess it to his neighbor. So he cleaned the rabbit, and put it back in the neighbor’s yard. When the neighbor came home, the man heard a loud scream. He went to her and asked what the matter was. The woman said: ‘my rabbit had died a few days ago and I buried it, but now it is back in my yard!’ In response, the many representatives of Nicaragua on the couch pointed out that the US had refused to come to the Court to present its side of the story, and that this made it difficult for the Court to uncover the truth.

Interestingly, the debate soon started to sound, once again, like oral pleadings, with the US side underrepresented in the discussion, since Moore was the sole defender of the US approach on the leather couches. The audience went home believing the case was never decided and that the two parties had continued to discuss the true nature of the US involvement in the affairs of its South-American neighbors, and would never stop doing so….

A shorter version of this post was published on the website of the Peace Palace Library.